Lars Raaum

Den drives av, og dreier seg om, antallet asylsøkere. Som om det er noe regjeringen kan kontrollere med en bryter. Prinsippene ofres for en signalpolitikk den tverrpolitiske enigheten later som om virker. Etter at valgkampens hete lammet både rasjonaliteten og humaniteten i debatten, er det på tide å vende tilbake til det asylpolitikken dreier seg om: å gi beskyttelse til de som trenger det. Det er meningsløst å snakke om hvor mange som kommer – vi må måle regjeringen på andelen som får opphold. Vi må snu bevisbyrden.

Fra human til “streng, men rettferdig”

Valgkampen viste at “Streng, men rettferdig” har blitt det nye mantraet for norsk asylpolitikk på tvers av politiske skillelinjer (se for eksempel AP og Høyre). SV og Venstre var delvis hederlige unntak. Refrenget går: beskyttelse til de som har behov for det, reduksjon i antallet søkere som ikke har det – enten de kalles «grunnløse», «kriminelle» eller «uten beskyttelsbehov».

Soria Moria I annonserte en “mer human asyl- og flyktningepolitikk”, mens den vanskelig andreskiva har som mål å “redusere antallet personer uten behov for beskyttelse som søker asyl i Norge”. Dette skal gjøres ved å skremme dem med strenghet, hvilket er nødvendig for å “ha kontroll”, “bevare oppslutningen om asylinstituttet“  eller “redusere kriminalitet”. FrP skiller seg ut i sammenhengen, de vil bare være strenge og inhumane, og ønsker å omdefinere hva som skal telle som behov for beskyttelse drastisk a la Danmark.

“Uten beskyttelsesbehov” strekkes langt

I utgangspunktet er det ingenting galt i å ønske seg færre “grunnløse asylsøkere” – mennesker som ikke har krav på opphold – selv om betegnelsen er totalt misvisende.

Vi snakker om mennesker som bruker månedsvis, om ikke år av livet sitt, samt mesteparten av familiens penger på en risikofylt reise gjennom Afghanistan, Iran, Tyrkia, Hellas og resten av Europa, stuet inn i lastebiler, uten vann og mat, og uten beskyttelse fra kriminalitet. Det er ingen “grunnløs” handling. Men asylinstituttet skal ikke være en form for alternativ arbeidsinnvandring, det er til for å gi forfulgte mennesker den beskyttelsen de har rett til, men ikke får der de kommer fra.

Strenghetens dynamikk

Enigheten om at man skal være streng, men rettferdig drives av høye absolutte asylsøkertall. De store asylinnstramningene vi har hatt det siste tiåret under Bondevik II og de rød-grønne kom som respons til historisk høye søkertall.

Dette danner premisset for debatten, som setter fart når UDI rapporterer høye tall. Opposisjonen og media sidestiller høye tall med en regjering som har mistet kontrollen og konstruerer et styringsvaakum regjeringen ser seg nødt til å fylle med restriktiv handlekraft.

I 2008 kom de med 13 innstramningstiltak, som et resultat av økte tall, og særlig en dobling av antall asylsøkere fra 1. halvår 2007 til 1. halvår 2008. Både opposisjon og regjering tar for gitt at økningen er noe negativt: at den består av folk som forsøker å lure systemet. Vi ønsker å signalisere at de som ikke har behov for beskyttelse, heller ikke skal ha noe håp om å få opphold i Norge, sa statssekretær Liebe Rieber-Mohn i 2008. Erna Solberg skrøt i partilederutspørringen på TV2 at hun som kommunalminister hadde mer enn halvert asyltallene.

Tull med tall

Å bruke disse tallene som premiss for asyldebatten er fordummende for både debatten og politikkutformningen:

1) I stor grad kommer asylsøkere til Norge av grunner vi enten ikke kan – eller ikke vil – gjøre noe med. Forskningen på migrasjonsstrømmer er helt tydelige på det selvfølgelige – antall asylsøkere til vestlige land øker med graden av krig, konflikt og menneskerettighetsbrudd i opphavsland (se for eksempel Neumeyer, 2004)

2) De siste økningene kommer delvis som et resultat av politikkendringer i våre naboland

3) Vi får en debatt hvor premisset er at all økning betyr økning av folk som prøver å “lure systemet” - dersom vi bare gjør det så vanskelig som mulig, hvis vi bare øker risikoen ved bruk av skremmetaktikker, så vil de ikke de «grunnløse» finne det bryet verdt. Men forskning viser en begrenset effekt av slike politiske virkemidler (se for eksempel Thielemann, 2003, Hooghe et al, 2008, Hansen 2002)

Effekten av Norges asylpolitikk er vanskelig å måle

Velger asylsøkerne land selv?

Bakgrunnen for hvorfor asylsøkere velger et eller et annet land er kompleks – og graden av valg når de er nødt til å bruke smuglere på hele ruten er også relativt begrenset. I forskningen er det enighet om at strukturelle faktorer er avgjørende. Høyt BNP, lav arbeidsledighet og historiske faktorer som tidligere innvandring fra samme land, kolonibånd o.l. spiller sterkt inn. Nederland, et land som lenge har ført en streng asylpolitikk, har også sett begrenset effekt av innstramninger.

Absolutte tall er derfor en fordummende forenkling i asyldebatten. Store endringer i vår andel av asylsøkerene i Europa og Skandinavia, kan derimot ha noe for seg.

Hvorfor øker det i Norge?

Vi er nokså like i Skandinavia. Vi er rike, vi er liberale, og vi kan forvente en sterkere effekt av endringer hos hverandre enn vi kan fra andre deler av Europa. Selv om det er gjort få omfattende studier, er det mye som tyder på at agentene som smugler asylsøkere i stor grad bestemmer destinasjonsland: Det er mye lettere å skifte  endestasjon fra Sverige til Norge enn til Storbritannia. En sammenlikning med utviklingen i Sverige gir en passende kontrast til vår egen utvikling. Danmark derimot, er ikke blant “landene det er naturlig å sammenlikne seg med”.

I 2002 vant høyresida valget i Danmark. De strammet inn, asyltallene sank. I Norge og Sverige økte de derimot kraftig, på tross av stabil politikk og stabile europeiske tall. Den danske retorikken var klin lik dagens norske – “streng, men rettferdig”. Det var en urettferdig innstramning. Danskene opererer med et ekstremt snevert flyktningebegrep, veldig få mennesker på flukt faller innenfor, og behandlingen av søkere er dårlig.

Siv Jensen har rett

I Norge ønsker FrP en slik innstramning (vi har vedtatt ny Utlendingslov, bare FrP fremmet helhetlig endringsforslag paragrafene § 27 tom. 37, selv om Høyre påstår at de vil snevre inn). Det danske flyktningebegrepet er snevrere enn EUs minstestandard, som Danmark slipper å forholde seg til siden de holder seg utenfor det justispolitiske samarbeidet.

Når Siv Jensen sier at dette har fungert, har hun rett. Men det betyr at vi kaster de fleste humanitære prinsipper over borde, da er ikke lenger målet å sørge for at de som har rett til det får beskyttelse. Da ønsker man simpelthen at et rikt land skal ta så lite ansvar som mulig for mennesker på flukt.

Graf 1 - Antall årlige asylsøknader per 1.000 innbygger (kilder: UNHCR, OECD International Migration Outlook, US Census Bureau)

Tar Norge støyten for nabolandene?

Se på utviklingen. Norge og Sverige følger hverandre tett frem til 2004, hvor Norge opplever en sterkere nedgang. Sverige øker frem til 2007, hvor Norge overtar ledelsen. De store økningene henger tett sammen med konflikter i verden; irakere, kosovoserbere, somaliere, russere og afghanere er de største gruppene i tilstrømning til Norge fra 1999 (mao. Saddam Hussein, Irak-krigen, konflikten i Kosovo, borgerkrig i Somalia, Tsjetsjenia og Afghanistan-krigen).

Når Norge overtar ledelsen i 2008, skyldes dette hovedsakelig flyktninger fra Irak, Afghanistan og Somalia som til sammen sto for over 50% av økningen.

Strømmen fra krigssonene

Sverige mottok Europas høyeste andel av asylsøkere fra Irak frem til slutten av 2007. Mye av forklaringen er at Sverige har mange tidligere flyktninger fra Irak, i tillegg til at det er et rikt, velfungerende land. I 2008 faller tallet kraftig, særlig grunnet en redaksjon av irakiske asylsøkere. To endringer er trolig årsaken til det: en etablering av en returavtale for avviste irakiske asylsøkere og en endret vurdering av trusselbildet i Sentral-Irak. I Norge opplever vi en kraftig økning, hvorav iraksiske asylsøkere utgjør 25%.  Vi har ikke de samme virkemidlene, og blir dermed attraktive (Dette er bakgrunnen for særlig tiltak 1, 2, 7, 8 i innstramningene)

Den andre store delen av økningen i Norge er asylsøkere fra Afghanistan. En stor andel av disse oppgir å være mindreårige. Norge har blitt mer populære blant afghanske asylsøkere. Det kan ha sammenheng med en av de viktigste og riktigste beslutningene UNE fattet i 2008: stansen av Dublin-returer til Hellas.

“Hellasretur” = gresk for “prinsippløshet”

I Hellas risikerer asylsøkere å bli returnert til hjemlandet sitt uten å få søknaden sin korrekt behandlet. Og behandlingen frem til deportasjon er umenneskelig. Om Norge returnerer folk til Hellas, risikerer vi å bli medskyldige i det sterkeste prinsippet i flyktningeretten, non-refoulement: retur av personer til forfølgelse eller tortur  (Utlendingslovens paragraf 15. Se NOAS rapport om Hellas fra 2008).

Denne prinsipielt riktige beslutningen – denne rettferdige beslutningen – stod Norge alene om i Europa. Det førte til konflikt med den praktiske asylpolitikkens andre ledestjerne: vi må gjøre som de andre. For selv om forskningen har et stykke igjen på å dokumentere effekten, legitimeres innstramninger av at De andre gjør det jo.

Foreldre kan finne på å svare på denne typen påstander med spørsmål a la Hvis alle andre hopper utfor en klippe, ville du også gjort det? De fleste barn svarer nei. Norske politikeres svar er et rungende ja.

Herming etter naboene funker ikke

Dag Terje Andersen og Erna Solberg argumenterer med at vi må stramme inn når nabolandene gjør det – hvis ikke risikerer vi asylflom. Derfor reverserer regjeringen den prinsipielt riktige beslutningen om å stoppe returer til Hellas. Regjeringen gjorde dette helt klart i et notat til UNE, hvor beslutningen ble  kritisert for å ha “gjort Norge særlig attraktivt for asylsøkere som allerede har et opphold i Europa”. I Soria Moria II heter det at “Norsk praksis skal i hovedtrekk samsvare med praksis i andre sammenlignbare land”.

I dette bildet står prinsipper og praksis i konflikt, men å tro at dette vil endre hovedbildet er å tro på julenissen:  I det Norge gjør det samme som Sverige vil de strukturelle faktorene som gjør Norge attraktivt forbli de samme. Det var simpelthen snakk om å være førstemann til mølla hele tiden. Når alle fremme, er man like langt.

Rettferdig, men streng: Sett prinsippene først

Skal vi ta retorikken om en streng, men rettferdig asylpolitikk på alvor innebærer det at :

1) De som trenger beskyttelse får beskyttelse.
2) De som ikke trenger det ikke kommer til Norge

Målet er dermed ikke det totale antallet, men andelen av asylsaker som resulterer i beskyttelse i Norge. Jo høyere denne andelen er, jo færre grunnløse asylsøkere kommer til Norge – politikken er rettferdig, men streng. For at tall skal gi mening, må vi se på vedtak.

Foten settes ned, terskelen heves

Asyl representerer  de som trenger det mest og de får opphold etter en individuell vurdering på bakgrunn av Flyktningekonvensjonen. “Vern” har også bakgrunn i internasjonale forpliktelser, både Flyktningekonvensjonen, den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen og Torturkonvensjonen. I sum betyr dette at Norge ikke kan sende tilbake asylsøkere som risikerer livsfare eller tortur.

Opphold på humanitært grunnlag har vært mest kontroversielt. Det utgjør om lag 20% av vedtakene. Regjeringen har i Soria Moria II varslet at de vil “heve terskelen for oppholdstillatelse på humanitært grunnlag”. Dette dreier seg om mennesker som verken har krav på flyktningestatus eller vern, men hvor en kombinasjon av helse- og famileforhold (herunder barn), forholdene i hjemlandet, botid og innvandringspolitiske hensyn spiller inn.

Flere har krav, ferre har sjans

De siste årene har andelen for humanitært grunnlag gått ned mens andelen asyl har gått opp. Av asylsøkerne som kommer til Norge, øker altså andelen med beskyttelsesbehov, stikk i strid med tonen i debatten. Andelen avslag går ned, med unntak av 2008. UDI skriver selv at “2008 var et utypisk år med unormalt høy avslagsprosent. Grunnen til det er en praksisendring for personer fra Serbia/Kosovo og tsjetsjenere som førte til at disse fikk avslag der de før hadde fått opphold”. Mer oppdaterte tall viser også at 53% av de som har fått saken sin behandlet i Norge får opphold.

Graf 2. Utfall av norske asylvedtak 2003-2009, fratrukket Dublin-overføringer og trukne søknader

En kort huskeliste

For de som likevel insisterer å snakke om tall, her er et par tommelfinger-regler:

• Landene det kommer flest søkere fra er krigsområder
• De fleste asylruter er veldig risikable
• 1/4 av de som kommer blir sendt til et annen europeisk land for å få søknaden sin behandlet (Dublin-overføringer)
• Rundt halvparten av søknadene Norge har ansvar for resulterer i beskyttelse
• Ikke snakk om absolutte tall, sammenlikn med land det er naturlig å sammenlikne oss med. Danmark er ikke et av disse.
• Og fordi det ikke kan nevnes ofte nok: 90% er papirløse, det betyr ikke ID-løse eller at de ikke samarbeider. 90% blir identifisert. Det er nok av grunner til at mennesker på flykt mangler papirer

Legg bevisbyrden på regjeringen

For  ta det én gang til: Målet her er å gi beskyttelse. Antall asylsøkere forteller oss ingenting om politikken er rettferdig, den forteller oss at Sverige strammer inn, at det er flere konflikter i verden eller at smuglerruter er endret.  Når vi gjennomfører tiltak for å redusere økning fra en gruppe må vi sørge for at disse er målrettete og ikke går utover flyktninger og asylsøkere som sådan. Det som må drive politikken er annerkjennelsesgrad. Hvor stor andel av de som kommer gir vi beskyttelse?

Da ligger bevisbyrden på Regjeringen. Er det virkelig sånn det fungerer når vi svikter prinsipper, som i returer til Hellas? Øker det annerkjennelsesgraden? Så langt har ingen dokumentert denne grunnleggende antakelsen i asyldebatten.

Vær streng

Dette er noe regjeringer kan holdes ansvarlig for.  Soria Moria II varsler at regjeringen løpende vil vurdere tiltak for å begrense asyltallene. Sjansen for at mennesker med beskyttelsesbehov blir collateral damage for signalpolitikk er stor. Vi må kreve at regjeringen rettferdiggjør tiltak ikke bare i strenghetens, men også i rettferdighetens navn.

Det holder ikke å frigjøre oss fra juksinga med tall, vi må også klare å bryte ut av tendensen til å “gjøre som alle andre”. En rettferdig asylpolitikk krever et felles europeisk rammeverk for ikke  å bli et kappløp mot bunnen. Den politiske kampen for dette skjer i EU, og en rettferdig, og ikke bare streng asylpolitikk, krever at man deltar i EUs politiske prosess. Ikke bare i markedet. Men det kan jo ikke en rød-grønn regjering si høyt. Akkurat som fokuset på tall fordummer asyldebatten, velger det politiske Norge å lukke øynene for at de viktigste politiske løsningene i ett av valgkampens heiteste tema, finnes i et EU ledet av våre svenske naboer.

Les mer:

UDI: Statistikk, UDI: Årsrapport 2003, UDI: Årsrapport 2008, UNHCR: Årsrapport 2003, UNHCR: Årsrapport 2006, UNHCR: Årsrapport 2007

Forfatterens eget datasett, asylsøknader i Norge, Norden og Europa, kilder: UDI, UNHCR, OECD International Migration Outlook, US Census Bureau.

Antall asylsøknader mottat i Norge fra 1989-2008

]]> http://www.nyssmag.no/2009/10/03/tull-med-tall-et-nytt-grunnlag-for-asylpolitikken/feed/ 9